Настоящий обзор подготовлен начальником отдела законопроектной и нормативной работы ФГБУ «ФЭПЦ АПК» Евлаховым С.В.

Предметом настоящего обзора информационно-правового характера является исследование правового регулирования агролесомелиорации земель, его современное состояние и перспективы развития.

 

История создания и развития отечественной агролесомелиорации связана с именами А.Т.  Болотова, В.В.  Докучаева, Г.Ф.  Морозова, Н.И.  Вавилова, К.Э.  Собеневского, П.А.  Костычева, А.И.  Писаренко.

Практика создания защитных лесных полос доказала их высокую эффективность для снижения эрозии почв, повышения плодородности земель и урожайности в сельском хозяйстве.

В этой связи интерес представляет сегодняшнее состояние правового регулирования отношений, связанных с осуществлением агролесомелиорации, а также перспективы его развития.

В соответствии с пунктом 1 государственного стандарта Союза ССР «Агролесомелиорация. Термины и определения» ГОСТ  26462-85, введённого в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 22 марта 1985  г. №  685 с 1 июля 1986  г. (далее – ГОСТ  26462-85) под агролесомелиорацией понимается раздел мелиорации, охватывающий вопросы улучшения природных условий сельскохозяйственных угодий защитными лесными насаждениями.

Единственным законодательным актом, прямо регулирующим отношения, связанные с агролесомелиорацией земель, является Федеральный закон от 10 января 1996  г. №  4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон о мелиорации).

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 10 января 1996  г. №  4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее – Закон о мелиорации) одной из разновидностей мелиоративных мероприятий является создание систем защитных лесных насаждений.

Пунктом 7 ГОСТ  26462-85 под системой защитных лесных насаждений понимается совокупность различных видов защитных лесных насаждений, обеспечивающих защиту всей территории хозяйства, района, региона.

Также статья 2 Закона о мелиорации предусматривает три разновидности мелиоративных систем:

-  государственные мелиоративные системы;

-  мелиоративные системы общего пользования;

-  мелиоративные системы индивидуального пользования.

В состав указанных разновидностей мелиоративных систем входят лесные насаждения. При этом законодатель без каких-либо обоснований указал в статье 2 Закона о мелиорации, что в состав государственных мелиоративных систем включены противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд, а в состав мелиоративных систем общего пользования и мелиоративных систем индивидуального пользования включены защитные лесные насаждения, необходимые для нужд владельцев указанных мелиоративных систем.

Следует отметить, что согласно пункту 14 ГОСТ  26462-85 защитным лесным насаждением является естественное и (или) искусственное лесное насаждение для защиты природных, сельскохозяйственных, промышленных, коммунальных и транспортных объектов от неблагоприятного воздействия природных и антропогенных факторов.

Согласно ГОСТ  26462-85 противоэрозийным лесным насаждением признаётся лесное насаждение для защиты почв от эрозии (пункт 6). При этом понятие «противоэрозийное лесной насаждение» указано в разделе «Общие понятия» ГОСТ  26462-85, что, возможно, предполагает некоторую его «самостоятельность» от защитных лесных насаждений.

Понятие «пастбищезащитное лесное насаждение» в ГОСТ  26462-85 отсутствует, а в пункте 34 ГОСТ  26462-85 закреплено понятие «пастбищезащитная лесная полоса», которая является разновидностью защитных лесных насаждений.

Статьёй 5 Закона о мелиорации предусмотрено, что агролесомелиорация является одним из четырёх типов мелиорации земель.

В соответствии со статьёй 7 Закона о мелиорации агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.

К агролесомелиорации согласно указанной статьи Закона о мелиорации земель относятся следующие виды мелиорации земель:

противоэрозионная - защита земель от эрозии путём создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;

полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путём создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;

пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путём создания защитных лесных насаждений.

Статьёй 29 Закона о мелиорации предусмотрено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами устанавливаются правила содержания защитных лесных насаждений.

К сожалению, на сегодняшний день правила содержания защитных лесных насаждений не установлены.

Длительное отсутствие правил содержания защитных лесных насаждений привело к тому, что в 2014 году Законодательным Собранием Ростовской области был внесён в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект №  462894-6 «О внесении изменений в статьи 27 и 29 Федерального закона «О мелиорации земель», согласно которому предлагалось передать полномочия по утверждению правил содержания защитных лесных насаждений на уровень субъектов Российской Федерации.

Указанный законопроект был отклонён.

В настоящее время Минсельхозом России разработан проект приказа «Об утверждении Правил содержания защитных лесных насаждений», который 12 февраля 2016 г. был в установленном порядке размещён на сайте http://regulation.gov.ru, но до настоящего времени не принят.

В соответствии со статьёй 27 Закона о мелиорации предусмотрена приёмка в эксплуатацию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, которая проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию.

Такой порядок также до сих пор не установлен.

Также следует отметить, что на сегодняшний день в Российской Федерации действует Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы», утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации
от 12 октября 2013  г. №  922, которая предусматривает осуществление агролесомелиоративных мероприятий, в том числе:

защиту земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путём создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;

предотвращение деградации земель пастбищ путём создания защитных лесных насаждений;

защиту земель от эрозии путём создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и на других территориях.

Статьёй 25 Закона о мелиорации установлено, что проведение агролесомелиорации земель осуществляется в соответствии с Законом о мелиорации и лесным законодательством Российской Федерации.

Лесной кодекс Российской Федерации (далее – Лесной кодекс) не содержит понятия «агролесомелиорация».

В то же время Лесной кодекс Российской Федерации, а также принятые в его развитие нормативные правовые акты регулируют отношения, фактически являющиеся агролесомелиорацией.

Так, частью 1 статьи 63 Лесного кодекса для предотвращения водной, ветровой и иной эрозии почв, создания защитных лесов и иных целей, связанных с повышением потенциала лесов, осуществляется лесоразведение.

Пунктом 2 Правил лесоразведения, утверждённых приказом Рослесхоза от 10.01.2012 №  1 (далее – Правила лесоразведения), установлено, что к лесоразведению относятся, в том числе, создание защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 3 Правил лесоразведения лесоразведение осуществляется в соответствии с поставленными целями, лесорастительными свойствами почв земельных участков, лесоводственно-биологическими особенностями древесных и кустарниковых пород и должно обеспечивать защиту земель и объектов от неблагоприятных факторов.

Основными видами лесных насаждений, создаваемых в целях лесоразведения на пахотных землях, являются полезащитные и стокорегулирующие лесные полосы (пункт 5 Правил лесоразведения).

Также в пункте 5 Правил лесоразведения установлено, что на пастбищах создаются лесомелиоративные насаждения для улучшения микроклимата, повышения продуктивности пастбищ, защиты животных от неблагоприятных климатических условий.

Часть 1 статьи 64 Лесного кодекса предусматривает, что уход за лесами представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (рубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия).

Пунктом 6 Правил ухода за лесами, утверждённых приказом
МПР России от 16 июля 2007  г. №  185 (далее – Правила ухода за лесами), уход за лесами путём проведения агролесомелиоративных мероприятий заключается в создании на лесных участках защитных лесных насаждений, обеспечивающих повышение противоэрозионных, водорегулирующих, санитарно-гигиенических и иных полезных функций лесов.

В соответствии с пунктом 43 Правил ухода за лесами агролесомелиоративные мероприятия осуществляются путём создания и восстановления защитных лесных насаждений, их реконструкции, формирования рубками ухода и санитарными рубками, омолаживания кустарников, содействия естественному лесовосстановлению, ухода за подростом, закрепления подвижных песков, улучшения пастбищ, облесения деградированных земель и подверженных эрозии почв земельных участков, охраны лесов от пожаров и иных воздействий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 1 статьи 102 Лесного кодекса относит к защитным лесам леса, которые подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 102 Лесного кодекса одной из категорий защитных лесов являются ценные леса.

Согласно подпунктам «а» и «б» пункта 4 части 2 статьи 102 Лесного кодекса выделяются такие разновидности ценных лесов как государственные защитные лесные полосы и противоэрозионные леса.

Однако понятие «государственные защитные лесные полосы» Лесным кодексом не раскрывается.

Важно отметить, что вопросы создания системы крупных государственных защитных лесных полос являлись предметом постановления Совмина СССР, ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948  г. № 3960
«О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР» (далее – Постановление №  3960).

Пунктом 1 Постановления №  3960 предполагалось в целях преодоления губительного влияния суховеев на урожай сельскохозяйственных культур, предохранения от выдувания плодородных почв Поволжья, Северного Кавказа, центрально-черноземных областей и улучшения водного режима и климатических условий этих районов признать необходимым создание в течение 1950 - 1965 годов следующих крупных государственных лесных полос:

Государственной защитной лесной полосы от Саратова до Астрахани по обоим берегам реки Волги шириной по 100 метров и протяженностью 900 километров;

Государственной защитной лесной полосы в направлении Пенза - Екатериновка - Вешенская - Каменск на Северном Донце, на водоразделах рек Хопра и Медведицы, Калитвы и Березовой, состоящей из трех полос шириной по 60 метров каждая с расстоянием между полосами 300 метров и протяженностью 600 километров;

Государственной защитной лесной полосы в направлении Камышин - Сталинград, на водоразделе рек Волги и Иловли, состоящей из трех полос шириной по 60 метров каждая с расстоянием между полосами 300 метров и протяженностью 170 километров;

Государственной защитной лесной полосы в направлении Чапаевск - Владимировка, состоящей из четырех полос шириной по 60 метров каждая с расстоянием между полосами 300 метров и протяженностью 580 километров;

Государственной защитной лесной полосы в направлении Сталинград - Степной - Черкесск, состоящей из четырех полос шириной по 60 метров каждая с расстоянием между полосами 300 метров и протяженностью 570 километров;

Государственной защитной лесной полосы в направлении горы Вишневая - Чкалов - Уральск - Каспийское море по берегам реки Урал, состоящей из шести полос (3 по правому и 3 по левому берегу) шириной по 60 метров каждая с расстоянием между полосами 100 - 200 метров и протяженностью 1080 километров;

Государственной защитной лесной полосы Воронеж - Ростов-на-Дону по обоим берегам реки Дон шириной по 60 метров и протяженностью 920 километров;

Государственной защитной лесной полосы по обоим берегам реки Северный Донец от гор. Белгород до реки Дон шириной по 30 метров и протяженностью 500 километров.

В реализацию вышеуказанных положений была, например, создана Государственная защитная полоса Белая Калитва (Каменск-Шахтинский) – Пенза, протяжённость которой составила около 700 км.

К сожалению Постановление №  3960 не было реализовано до конца.

Пунктом 26 Лесоустроительной инструкции, утверждённой приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 г. №  516 (далее – Лесоустроительная инструкция), установлено, что к государственным защитным лесным полосам относятся искусственно созданные в лесостепных, степных и полупустынных регионах лесные насаждения линейного типа, выполняющие климаторегулирующие, почвозащитные, противоэрозионные и водоохранные функции и имеющие государственное значение.

Следует отметить, что порядок создания и закрепления прав на государственные защитные лесные полосы действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрен. Кроме того, в соответствии с пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 4 декабря 2006  г. №  201-ФЗ
«О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» из пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации исключены леса и многолетние насаждения как самостоятельный объект недвижимого имущества.

Согласно части 1 статьи 6 Лесного кодекса леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий.

Однако правоотношения по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, (относится к большей части защитных лесных насаждений, созданных в целях агролесомелиорации) действующим законодательством Российской Федерации урегулированы недостаточно. Так, например, до сих пор дискуссионным остаётся вопрос заготовки древесины на землях сельскохозяйственного назначения.

Пункт 67 Правил ухода за лесами содержит правило, согласно которому в лесных насаждениях государственных защитных лесных полос рубки ухода за лесом ведутся при наличии не менее 50% здоровых деревьев. В остальных случаях осуществляются рубки реконструкции.

В этом же пункте Правил ухода за лесами указано, что рубки ухода за лесом в государственных защитных лесных полосах имеют следующие особенности:

1)  в чистых лесных насаждениях без кустарников вырубаются погибшие и отставшие в росте деревья, больные и сильно повреждённые, а также отдельные здоровые деревья, не представляющие ценности и подавляющие рост лучших деревьев. Оставляемые на выращивание деревья должны более или менее равномерно распределяться по площади;

2)  в чистых лесных насаждениях с кустарниками рубки ухода за лесом ведутся как и в лесных насаждениях без кустарников, но, кроме того, в процессе рубки вырубаются ряды кустарников, мешающие росту деревьев;

3)  в смешанных лесных насаждениях рубки ухода за лесом ведутся путём разреживания рядов главной и сопутствующих древесных пород. Если деревья сопутствующих древесных пород обгоняют в росте деревья главной породы и оказывают на них отрицательное влияние, то они удаляются частично или полностью. При частичной гибели деревьев главной древесной породы в соответствующих местах оставляются на выращивание деревья сопутствующих древесных пород;

4)  интенсивность рубок ухода за лесом слабая или умеренная. Рубки проводятся через 5 - 6 лет;

5)  при проведении рубок ухода учитывается местоположение лесных полос. В полосах по водоразделам рубки ухода должны быть направлены на усиление их водорегулирующих свойств. Уход проводится во всех частях полога лесного насаждения с учётом взаимного влияния древесных пород. Подлесок на опушках удаляется полностью, а в середине полосы умеренно разреживается. Сомкнутость лесных насаждений при каждом приёме рубки не должна быть ниже 0,7;

6)  в полосах, расположенных вдоль крутых берегов речных долин, в водоохранных и противоэрозионных целях уход должен быть направлен на формирование лесных насаждений с сомкнутостью крон не ниже 0,7 - 0,8. В опушках проводятся только санитарные рубки;

7)  в полосах на пологих песчаных склонах обязательно сохранение подлеска, а сомкнутость крон лесных насаждений не должна быть ниже 0,6. 

Регулированию отношений, объектом которых выступают государственные защитные лесные полосы и противоэрозионные леса, посвящён и приказ Рослесхоза от 14 декабря 2010  г. №  485 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов», в соответствии с пунктом 26 которого в государственных защитных лесных полосах, противоэрозионных лесах, в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, нерестоохранных полосах лесов, лесах, расположенных в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, ленточных борах, а также в лесах орехово-промысловых зон и лесоплодовых насаждениях выборочные рубки лесных насаждений ведутся очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, за исключением санитарных рубок, интенсивность которых для вырубки погибших, повреждённых и малоценных насаждений может достигать очень высокой интенсивности, устанавливаемой Правилами заготовки древесины.

С момента вступления в силу Закона о мелиорации прошло более 20 лет, Лесного кодекса – 10 лет. Однако указанные отраслевые законы до сих пор не корреспондируются друг с другом в вопросах агролесомелиорации.

В этой связи в качестве перспективы развития правового регулирования видится необходимость приведения лесного законодательства и законодательства Российской Федерации в области мелиорации земель к единообразию, в первую очередь в части используемой терминологии.

Важную роль на пути развития правового регулирования агролесомелиорации может сыграть чёткая градация видов защитных лесных насаждений, закрепление статуса государственных защитных лесных полос и защитных лесных полос, создаваемых иными участниками правоотношений в области мелиорации земель, уточнение механизма реализации прав на создаваемые в целях агролесомелиорации защитные лесные насаждения.

 

При подготовке настоящего обзора были использованы следующие источники:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Лесной кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон от 10 января 1996  г. №  4-ФЗ «О мелиорации земель»;

Федеральный закон от 4 декабря 2006  г. №  201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»;

Федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы», утверждённая постановлением Правительства Российской Федерации
от 12 октября 2013  г. №  922;

постановление Совмина СССР, ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948  г.
№ 3960 «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части СССР»;

Правила ухода за лесами, утверждённые приказом
МПР России от 16 июля 2007  г. №  185;

приказ Рослесхоза от 14 декабря 2010  г. №  485 «Об утверждении Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»;

Лесоустроительная инструкция, утверждённая приказом Рослесхоза
от 12 декабря 2011 г. №  516;

 

государственный стандарт Союза ССР «Агролесомелиорация. Термины и определения» ГОСТ  26462-85, введённый в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 22 марта 1985  г. №  685 с 1 июля 1986  г.